推動破解基層治理“小馬拉大車”問題

　　河南省洛陽市孟津區紀委監委持續深化整治形式主義為基層減負，聚焦工作過度留痕、層層加碼等加重基層負擔問題，深入一線開展監督檢查，為基層干部干事創業營造良好環境。圖為該區紀檢監察干部在會盟鎮雙槐樹村調研了解相關情況。呂曉鵬 攝

　　特邀嘉賓

　　祁建峰 河南省洛陽市委常委，市紀委書記、監委主任

　　林 浩 四川省成都市紀委常務副書記、監委副主任

　　劉啟明 黑龍江省饒河縣委常委，縣紀委書記、監委主任

　　基層是貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，不能被形式主義、官僚主義束縛手腳。“小馬拉大車”是長期困擾基層的問題，黨中央對此高度重視。各地狠抓問題整改，取得了哪些顯著成效？實踐中，“小馬拉大車”有哪些主要表現，形成這一問題的原因有哪些？卸下不必要的負擔，才能更好擔起應盡之責。如何推動規范明晰基層權責，從源頭上和機制上深化治理“小馬拉大車”問題？怎樣把為基層減負和向基層賦能、激勵基層干部擔當作為有機統一起來，助推基層治理提質增效？我們特邀紀檢監察干部進行交流。

　　“小馬拉大車”是長期困擾基層的問題，黨中央對此高度重視。各地狠抓問題整改，取得了哪些顯著成效？

　　林浩：為基層減負，關乎民生福祉，關乎各項工作抓落實的成效和水平。黨的十八大以來，習近平總書記對為基層減負工作高度重視，多次指示要求持續為基層減負賦能。中央層面出臺一系列制度規定，推進整治形式主義為基層減負，助力破解基層治理“小馬拉大車”問題：《中國共產黨紀律處分條例》將“違反精文減會有關規定搞文山會海”“在督查檢查考核等工作中搞層層加碼、過度留痕，增加基層工作負擔”等行為納入處分范圍；《關于加強社區工作者隊伍建設的意見》要求建立健全社區工作事項準入機制和動態調整機制，規范社區組織的工作事務、機制牌子和證明事項等，為社區工作者減負增效；《整治形式主義為基層減負若干規定》要求規范明晰基層權責，并在建立健全職責清單，完善清單外事項準入制度，規范工作機制、掛牌和證明事項，依法依規確定基層信訪工作職責等方面提出具體要求……黨中央出“重拳”整治，著力解決困擾基層治理的形式主義官僚主義問題，不斷夯實黨在基層的執政根基。

　　各級紀檢監察機關堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神，持續深化整治形式主義為基層減負賦能，推動破解“小馬拉大車”問題，不斷提升廣大基層干部群眾的獲得感和幸福感。

　　整治亂象，為基層卸重松綁。跟進監督，督促各地各部門對照《整治形式主義為基層減負若干規定》等要求，做好自查自糾。以整治“濫掛牌”問題為突破口，推動規范村（社區）辦公場所外部掛牌，基層陣地更加簡潔有序。持續糾治文山會海、督查檢查考核過多過頻、“指尖上的形式主義”等問題，讓基層干部從繁文縟節中解脫出來。

　　明晰權責，為基層賦能增效。督促相關部門梳理基層職能事項，推動鄉鎮（街道）形成基本履職事項、配合履職事項、上級部門收回事項三張清單，推動鄉鎮（街道）、村（社區）“照單履職、按章辦事”。促進解決從基層違規借調干部、加強基層干部培訓、做實激勵關愛，推動更多政策、資源和力量下放到基層。

　　祁建峰：各級紀檢監察機關堅決扛起政治責任，推動整治形式主義為基層減負，助力破解基層治理“小馬拉大車”問題。

　　聚焦“明責減負”，監督推動基層輕裝前行。堅持問題導向，圍繞解決基層“該干什么活、能辦什么事、應擔什么責”的問題，突出靶向施治。一是持續深化整治形式主義為基層減負。建立健全常態化收集和處置加重基層負擔的形式主義問題工作機制，督促各職能部門科學分解工作任務，推動制定優化鄉鎮（街道）、村（社區）職責事項清單和任務清單，細化依法履職事項和依法協助配合事項的工作邊界，確保實現“人按職責干、事按清單辦”。二是深入開展村（社區）“濫掛牌”問題整治。重點清理“有牌無服務”“上墻不上心”等問題，讓服務群眾和抓落實職責“歸位”，真正做到“減牌”不減“服務”。三是監督推動深化減證便民服務。督促實行證明事項告知承諾、部門間信息共享核查等措施，規范行業系統、部門單位要求村（社區）出具的證明事項，建立村（社區）出具證明事項觀察渠道，強化動態監督。

　　聚焦“賦權增效”，著力提升基層履職能力。督促各地各單位牢固樹立大抓基層導向，抓基層、強基礎、固基本，持續推動資源力量下沉，助力基層干部履職能力提升，加大關心關愛力度，讓基層干部多一些動力活力、少一些阻力壓力。推動開展違規借調基層工作人員清理整治，對縣級以上機關單位借調鄉鎮（街道）、村（社區）工作人員集中清理，加強日常監督檢查，讓基層干部回歸基層、深耕基層、服務基層。

　　聚焦“數字賦能”，助力基層治理效能提升。堅持以數字賦能基層治理，推動各地各單位與時俱進更新治理理念、方式，不斷激發基層“智治”活力。針對臺賬數據多頭報送、重復報送等基層反映強烈問題，采取制發紀檢監察建議書、發函提醒等方式，推動各地各單位建立數字化平臺，整合重復性事項，劃分責任、制作規范表單、生成標準化臺賬，實現報表數據一次采集、多方共用。

　　實踐中，“小馬拉大車”有哪些主要表現，形成這一問題的原因有哪些？

　　劉啟明：從監督檢查、調研走訪、案例通報的總體情況看，對鄉鎮（街道）、村（社區）和縣級職能部門等基層單位來說，“小馬拉大車”主要有以下幾方面表現。

　　一是權責不對等。基層承擔著安全生產、環境保護、社會穩定、城市管理、民生服務等工作，是各項政策落地的“最后一公里”，工作千頭萬緒、點多面廣。然而，有的地方和部門動輒通過分解下達指標、讓基層簽責任狀等方式，將本屬于自身職責范圍內的事務轉嫁給基層，導致基層不堪重負，一旦出了問題，還往往以“屬地責任”為由問責基層。

　　二是資源不匹配。“上面千條線，下面一根針”，隨著基層事務增多，基層干部數量不能滿足實際工作需求。一個鄉鎮往往需要對接上級幾十個單位、部門，但工作人員數量有限，一人身兼數職的情況較為普遍。再者，一些基層地方存在財力不足問題，創建活動、項目實施配套等大量工作任務需要投入資金，事權下放但配套資金未同步下達，基層只能“自掏腰包”或擱置任務。

　　三是能力不適應。基層工作人員需要面對日益復雜的社會治理課題，然而受限于人員結構、知識背景和培訓機會等因素，基層干部的專業素養和能力難以完全匹配工作要求，不同程度存在本領恐慌。

　　林浩：找準問題深層次原因，才能推動從根本上破解問題。“小馬拉大車”問題成因復雜、由來已久，具體而言，有以下幾方面：

　　一是少數干部政績觀錯位、責任心缺失。有的推動工作被動應付、畏首畏尾，在處理基層繁雜事務時，畏難情緒重，缺乏主動作為、勇于擔當的精神；有的部門做決策、辦事情不遵循客觀規律，不考慮實際情況，急于求成，導致一些為基層減負的措施“水土不服”；有的不注重做事而偏重于打造個人政績、謀求個人利益，不考慮基層實際情況和承受能力下達任務，使得基層落實起來困難重重。

　　二是對為基層減負工作的長期性艱巨性認識不足。部分干部思維慣性、路徑依賴問題尚未根本扭轉，雖然明確了“該干什么、配合什么、收回什么”三張清單，但在實際執行過程中，條塊關系仍未完全理順，部門壁壘尚未完全打破，信息共享機制還不夠完善，基層工作點多面廣、處理難度大現象仍客觀存在。

　　三是少數單位制度執行缺乏剛性、存在不嚴不實問題。將基層負擔“隱蔽化”，推動落實“簡單化”，實際執行時有偏差、搞變通，致使違規開展示范創建、達標活動等加重基層負擔之弊尚未根除。

　　卸下不必要的負擔，才能更好擔起應盡之責。如何推動規范明晰基層權責，從源頭上和機制上深化治理“小馬拉大車”問題？

　　祁建峰：二十屆中央紀委四次全會指出，“開展《整治形式主義為基層減負若干規定》執行情況的監督檢查，持續增強基層干部群眾減負獲得感”。紀檢監察機關要緊緊圍繞全會部署抓落實，持續增強基層干部群眾減負獲得感。

　　聚焦建立健全基層職責清單情況開展監督檢查。重點查看是否落實權責一致、責能一致要求，是否嚴格執行不得將村（社區）作為行政執法、城市管理、招商引資等事務的責任主體等規定，推動基層管理依法規范，確保各項減負政策落實。

　　聚焦完善清單外事項準入制度開展專項監督。對各地各部門下放到基層的權責事項進行清查，對基層治理迫切需要且能有效承接的已下放事項，督促相關部門同步下放相關資源；對專業性技術性強、經評估基層無力承接的事項，督促相關部門及時調整上收；對適合通過市場化方式提供的村（社區）公共服務事項，督促相關部門依法購買服務。堅決杜絕未經省級黨委和政府統一部署，擅自向鄉鎮（街道）下放或者變相下放職責事項的情況發生，對以落實屬地管理、簽訂責任狀、分解下達指標、考核驗收、制度上墻等方式將工作任務和責任轉嫁到鄉鎮（街道）、村（社區）的行為，要堅決予以糾正并依規依法追責問責。

　　聚焦規范工作機制、掛牌和證明事項，用好“室組地”聯動監督機制，做好常態化監督。推動黨政機關和群團組織嚴格執行不得要求村（社區）出具缺乏法定依據的證明事項，原則上取消金融機構、社會組織等要求村（社區）出具的證明事項等規定。

　　劉啟明：紀檢監察機關要立足“監督的再監督”職能定位，對《整治形式主義為基層減負若干規定》執行情況開展常態化監督，推動基層權責清晰、運行高效，助力從根子上破解“小馬拉大車”問題，進一步以基層履職效能提升帶動服務群眾質效提升，真正將為基層減負成果惠及廣大干部群眾。

　　明晰權責邊界，推動照單履職。全面建立鄉鎮（街道）履職事項清單，是貫徹落實習近平總書記關于為基層減負、破解基層治理“小馬拉大車”突出問題重要指示精神的有力舉措。當前，全國鄉鎮（街道）履職事項清單全部編制完成，取得明顯成效。紀檢監察機關要以有力有效監督，推動清單從“紙面”落到“地面”。要聚焦清單是否嚴格執行、責任是否有效落實加強監督，督促做到“照單履職、按單辦事”。根據清單動態調整，及時跟進監督，對不合理、超出基層承接能力的事項提醒及時清理或優化流程，從源頭上厘清基層能干什么、該干什么，堵住職責隨意下放的漏洞。

　　拓寬監督渠道，實現有效監督。比如，依托片區協作機制，在縣鄉設立“基層減負問題直報點”，方便基層干部反映違規攤派任務、責任下移等加重基層負擔問題。對發現的問題，建立臺賬，向相關職能部門制發工作提示函或提醒函，明確整改要求和時限，并跟蹤督辦、銷號管理，多渠道、全方位感知基層減負痛點，精準識別問題源頭，形成“發現問題—反饋問題—督促整改—評估效果”的監督閉環，讓監督更加有效。

　　穩妥審慎把握，做到精準問責。清晰界定必須嚴肅問責的失職瀆職、違紀違法行為，探索建立問責備案機制，對擬由鄉鎮（街道）黨委啟動的向基層干部問責的事項，事前向縣級紀檢監察機關報備，縣級紀檢監察機關加強審核把關，重點查看問題發生原因是主觀還是客觀、責任是否嚴格區分、程序是否符合規定、是否存在“甩鍋式”問責等問題，為敢于擔當、踏實做事的基層干部撐腰鼓勁，營造“權責對等、干事無憂”的氛圍。

　　怎樣把為基層減負和向基層賦能、激勵基層干部擔當作為有機統一起來，助推基層治理提質增效？

　　林浩：為基層減負賦能是一項系統工作、長期工作。紀檢監察機關要從講政治的高度，深入整治形式主義為基層減負，通過強化思想引領、加強教育引導，強化監督執紀、持續深化整治，強化科技賦能、防范隱形變異，強化建章立制、推動常態長效，真正把“應減之負”減下去，把“應盡之責”擔起來，激勵廣大基層干部輕裝上陣、擔當作為。

　　強化思想引領。習近平總書記指出：“要教育黨員、干部深入基層、深入群眾，真抓實干、盡心盡責，決不做自以為領導滿意卻讓群眾失望的蠢事。”要常態化開展理想信念教育和黨性黨風黨紀教育，通過落實“第一議題”制度、理論學習中心組集體學習、黨校（行政學院）培訓等，推動廣大黨員干部增強黨性觀念、強化宗旨意識，引導黨員干部樹立正確政績觀，把對上負責和對下負責統一起來，切實增強為基層減負賦能的政治自覺、思想自覺、行動自覺。

　　強化監督執紀。“小馬拉大車”問題在不同地區、不同領域有不同表現，要堅持問題導向，從持續困擾基層的痛點堵點難點入手，運用政治談話、履責提示等方式，督促黨委政府落實主體責任，理順工作機制，及時整改問題，提升減負成效。保持高度警惕，緊盯反復出現的文山會海、痕跡主義、層層加碼等老問題，以及搞“數字減負”、督查檢查考核改頭換面等新情況，嚴肅查處、督促整改。

　　強化科技賦能。完善大數據監督應用場景，多維度篩查比對、分析研判，有效應對和防范加重基層負擔的形式主義問題隱形變異、翻新升級。發揮科技助力減負作用，督促各部門加強基層系統平臺、政務應用程序整合，開發“輕量化”數字工具，推動打通部門數據壁壘，借助科技力量，讓數據多跑路，讓干部群眾少跑腿。

　　強化建章立制。形式主義問題具有反復性、頑固性，只有向治本深化，才能確保減負工作常態化、長效化。總結破解“小馬拉大車”、為基層減負行之有效的方法舉措，以制度形式固定下來，常抓不懈；推動嚴格規范基層事務職責準入，增強基層履職事項的穩定性和約束力，確保權責明確、權責一致；加大關心關愛力度，推動優化基層干部考核激勵，關注干部身心健康，持續鞏固作風建設、基層治理成效。

　　祁建峰：把為基層減負、向基層賦能、激勵基層干部擔當作為有機統一起來，是實現基層治理提質增效的關鍵所在。實現三者有機統一需要堅持系統思維、精準施策，構建長效機制，持續發力、久久為功，堅決避免“減負變減責、賦能變加壓、激勵變空談”。

　　堅持精準性。一方面要從堅持頂層設計入手，精心優化制度安排，明晰各部門之間權責界限，避免出現職責不清、推諉扯皮的混亂局面，確保各項工作有條不紊地順利推進；另一方面要區分不同地區、不同層級所面臨的突出問題，深入調查研究，找準造成“小馬拉大車”的痛點難點，精準施策，避免“一刀切”。

　　堅持系統性。在大力推進為基層減負工作過程中，必須同步強化干部的責任意識和擔當精神，通過構建科學合理、全面公正且具有激勵作用的考核評價機制，讓那些腳踏實地、真抓實干、勇于創新、積極解決問題的干部得到充分認可和廣闊發展空間，讓那些“混日子”“躺平式”干部無處遁形，受到應有的懲戒。同時，各級領導干部要以身作則，帶頭轉變工作作風，形成以上率下的良好示范效應，引領基層工作作風轉變。

　　堅持常態化。越往縱深推進，越要注重健全長效機制。要構建高效工作體系，加強上下聯動與溝通協調，實現基層問題能及時反饋，上級部門能迅速回應并整改，確保減負政策落地有聲、惠及基層。紀檢監察機關要強化常態監督，發現加重基層負擔的問題及時督促整改，讓廣大基層干部心無旁騖抓落實、促發展，將減負帶來的輕裝上陣轉化為干事創業的強勁動力。（記者 劉一霖）