以開展橫向調研為名行私人探望之實如何處理

　　基本案情

　　石某，中共黨員，A省某局黨組書記、局長。2024年11月，石某聯系B省某局副局長牛某（石某原下屬，2024年9月提任），計劃利用周末時間到B省看望牛某。后石某安排工作人員以A省某局名義，向B省某局制發開展橫向調研工作的函。2024年12月某周末，石某未報經上級審批同意，乘公車赴B省C市某局及所屬縣局，在牛某的陪同下，走馬觀花參觀業務平臺及辦公場所，并與工作人員簡單交流，僅為一般性了解情況，總時長不足2小時。后石某等人在本單位報銷差旅費并領取出差補助。此次橫向調研活動，無實質內容、無明確公務目的，事后未形成調研成果。

　　分歧意見

　　本案中，對于石某的行為如何定性處理，存在兩種不同的意見。

　　第一種意見認為：石某赴B省開展的該橫向調研無實質內容、無明確公務目的，屬于“工作不實”；將行程安排在周末，客觀上致使B省相關市縣工作人員被動加班，屬于“增加基層工作負擔”；未深入了解被調研單位的實際工作情況，屬于“脫離實際”，因此應認定其違反中央八項規定精神和工作紀律，搞形式主義、官僚主義，開展無實質內容的橫向調研活動，適用《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百三十二條第（六）項（形式主義、官僚主義兜底條款）處理。

　　第二種意見認為：石某的所謂“調研”并無必要，只是編造的借口，目的是假公務之名行私人探望之實，且未經審批，本質上屬于假公濟私，為看望原下屬開展無實質內容的調研活動，應定性為違反中央八項規定精神和廉潔紀律，適用《條例》第一百二十一條（廉潔紀律兜底條款）處理；同時，責令石某退賠違規報銷的差旅費和出差補助。 

　　意見分析

　　筆者同意第二種意見。石某的行為雖存在一定程度的形式主義、官僚主義的表征，但應從實際出發，以多維視角透過現象分析其違紀行為的本質。

　　首先，要看是否存在開展調研的必要性。根據2023年3月中共中央辦公廳印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》相關要求，調查研究要嚴格執行中央八項規定及其實施細則精神，要多到困難多、群眾意見集中、工作打不開局面的地方和單位開展調研，防止調查多研究少、情況多分析少，提出的對策建議不解決實際問題等。因此，開展調研的前提是確有實際工作需要，須有的放矢，有明確的調研目的和計劃安排，堅持問題導向，重在形成有效成果，推動問題解決。本案中，石某并無真實調研需求，未制定調研方案，未聚焦工作實際開展有效的調研，也未形成任何調研成果，未按規定向上級報備，不具有開展調研的必要性和正當性。石某所謂的“調研”系臨時起意而編造的借口，是企圖以合法合規的形式，掩蓋其假公濟私探望原下屬的行為。

　　其次，要看行為人的主觀動機。習近平總書記指出，“形式主義背后是功利主義、實用主義作祟，政績觀錯位、責任心缺失，只想當官不想干事，只想出彩不想擔責，滿足于做表面文章，重顯績不重潛績，重包裝不重實效。官僚主義背后是官本位思想，價值觀走偏、權力觀扭曲，盲目依賴個人經驗和主觀判斷，嚴重脫離實際、脫離群眾。”在認定形式主義、官僚主義問題時，要深入學習領悟習近平總書記重要講話和重要指示批示精神，善于透過現象，抓住問題本質。在形式主義、官僚主義問題中，行為人在主觀方面一般存在“只唯領導、不管群眾”的心態，選擇“只顧表面、不顧實效”的價值取向，不顧自己的行為是否會給人民群眾、黨的形象、黨的事業造成危害。而本案中，“調研”只是石某臨時借用的“幌子”，其并未想借此完成上級交辦的某項任務或“敷衍式”推動本單位的相關工作，做一些“表面文章”“應付差事”。石某真實的目的在于虛構公務事由，給私人出行披上“因公”的外衣，從而“占公家便宜”，使用公款報銷行程路費，蹭地方公務接待，假公濟私看望原下屬，其性質不同于做“表面文章”、搞敷衍應付。

　　再次，要看行為的本質。《條例》第一百三十二條列舉了形式主義、官僚主義問題的多種表現形式，比如熱衷于搞輿論造勢、浮在表面；單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動；脫離實際，不作深入調查研究，搞隨意決策、機械執行；在督查檢查考核等工作中搞層層加碼、過度留痕，增加基層工作負擔等。本案中，石某安排周末“調研”，雖在一定程度上加重了基層工作人員的負擔，但其行為的本質和危害性更在于侵害了黨員干部職務行為的廉潔性。石某安排的所謂“調研”披著公務的外衣，實則為私人探望行為，其使用公款報銷本應由個人支付的差旅費等，并讓接待單位負擔不應承擔的公務接待，其本質屬于公私不分、假公濟私，將公共資金用于非公務活動，造成財政資源的浪費，違背了公職人員應秉持的廉潔奉公原則。因此，筆者認為，石某開展的“調研”行為，從本質上看屬于違反廉潔紀律的問題，而非形式主義、官僚主義問題。

　　需要指出的是，形式主義、官僚主義是“四風”頑瘴痼疾，不僅是典型的作風問題，更是嚴肅的政治問題。執紀實踐中，紀檢監察機關需要對此進行科學精準認定，靶向整治，為基層減負賦能，既不能遺漏對形式主義、官僚主義問題的細致挖掘、準確認定，也不能僅憑其具有形式主義、官僚主義的部分表征就不及其余、片面認定，而是要聚焦行為的本質和危害性，將行為的具體違規要素與黨紀規定的違紀行為構成要件進行比對和分析，統籌考慮有關行為的性質、情節、后果，進行精準認定，確保案件處理達到政治效果、紀法效果、社會效果相統一。實踐中，一些部門或單位在開展橫向調研或考察交流等公務活動中，如果存在內容泛化、缺乏實效，走馬觀花、蜻蜓點水，或“嫌貧愛富”、集中扎堆，搞層層陪同、層層加碼，導致接待單位不堪重負，造成勞民傷財等嚴重后果，應認定為形式主義、官僚主義問題。

　　廉潔紀律是黨的各級組織和全體黨員為確保清正廉潔，在從事公務活動或者其他活動中應當遵守的廉潔用權的行為規則。此案例也提醒廣大黨員干部，在外出開展調研時，必須自覺遵守中央八項規定精神和廉潔紀律，確保調研有必要、形式程序均合規、重在解決實際問題，不能巧立名目、假公濟私，借公務之名行私人探望之實，使用公款報銷非真實的公務行程費用。（作者 胡征南）