國有控股企業中監察對象認定問題辨析

　　監察法第十五條規定了監察對象的范圍，其中包括“國有企業管理人員”。社會主義市場經濟下，國有企業出資構成呈現多元化趨勢，一些國有控股、參股的獨立法人企業，因經營規模等因素未設立黨委（黨組），只設立黨支部（黨總支），經企業黨支部（黨總支）研究任命的管理人員是否為監察對象，實踐中容易存在不同認識。

　　有這樣一起案例。某市屬國有資本控股51%的企業A公司未設立黨委，公司黨支部制定了“三重一大”事項議事規則，其中包括人事任免事項，并將議事規則報上級黨委批準。黃某，非中共黨員，2020年經A公司黨支部研究，任命為采購部經理，全面負責采購部的工作。2024年3月，黃某利用職務便利為私營企業主呂某謀取利益并收受其送予的50萬元。

　　本案中，對于黃某是否為監察對象，存在兩種觀點。第一種觀點認為，黃某的職務沒有經黨組織或者國家機關，國有獨資、全資公司、企業，事業單位提名、推薦、任命、批準等，不具委派性，不屬于國有企業管理人員，因而不應該認定為監察對象。第二種觀點認為，A公司系國有資本絕對控股企業，公司黨支部對“三重一大”事項具有決策權，其研究任命的采購部經理，具有委派性、代表性、公務性，屬于國有企業管理人員，應認定為監察對象。筆者同意第二種觀點。

　　首先，從相關法律規定看國有企業管理人員的范圍。根據監察法第十五條規定，“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：……（三）國有企業管理人員……”監察法實施條例第四十三條規定，“監察法第十五條第三項所稱國有企業管理人員，是指國家出資企業中的下列人員：（一）在國有獨資、全資公司、企業中履行組織、領導、管理、監督等職責的人員；（二）經黨組織或者國家機關，國有獨資、全資公司、企業，事業單位提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中履行組織、領導、管理、監督等職責的人員；（三）經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、管理、監督等工作的人員。”

　　根據以上規定，實踐中，對國家出資企業中的監察對象可以分為兩類來理解與把握：第一類是在國有獨資、全資公司、企業中履行組織、領導、管理、監督等職責即從事公務的人員；第二類是在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員。這兩類人員的主要區別是其所在企業的性質是國有獨資企業，還是國有控股、參股企業，而企業性質依據實際出資情況來確定。在企業性質得以明確基礎上，實踐中，對于第二類人員的任命主體、職務來源屬性的把握存在難點。

　　根據監察法實施條例第四十三條規定可以看出，在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員，其職務來源有兩種情況。第一種是黨組織或者國家機關，國有獨資、全資公司、企業，事業單位提名、推薦、任命、批準等；第二種是國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定。對于第一種情況，其職務來源于“純公”的機關單位或企業，由“純公”單位委派至“非純公”單位，形式可以是提名、推薦、任命、批準等。對于第二種情況，負有管理、監督國有資產職責的組織，實踐中主要是指上級或本級國家出資企業內部的黨委（黨組）、黨政聯席會，包括黨委（黨組）授權的組織人事部門；至于委派形式，如任命、指派、提名、推薦、同意、批準均可。

　　其次，準確理解國家出資企業中黨支部（黨總支）的功能定位。黨章第三十四條規定，“黨支部是黨的基礎組織，擔負直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。”《中國共產黨支部工作條例（試行）》第二條進一步明確，“黨支部是黨的基礎組織，是黨組織開展工作的基本單元，是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎，擔負直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。”由此可見，黨支部（包括黨總支）承擔黨章所賦予的直接教育、管理黨員等職責，并不當然具有人事管理權限，以及對國有資產負有管理、監督職責。但國有企業中黨支部職能有所不同。中共中央2019年12月發布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》第十五條規定，“國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定”，“具有人財物重大事項決策權且不設黨委的獨立法人企業的黨支部（黨總支），一般由黨員負責人擔任書記和委員，由黨支部（黨總支）對企業重大事項進行集體研究把關”。第三十九條明確，“本條例適用于國有獨資、全資企業和國有資本絕對控股企業。國有資本相對控股并具有實際控制力的企業，結合實際參照本條例執行。”

　　本案中，能否認定黃某屬于監察對象，關鍵在于任命他的A公司黨支部能否認定為監察法實施條例第四十三條第（三）項規定的“國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織”。A公司中國有資本占股51%，屬于國有資本絕對控股的獨立法人企業，其黨支部對“三重一大”事項包括人事任免具有決策權，且已將議事規則報經上級黨委批準，屬于對國有資產負有管理、監督職責的組織。A公司黨支部研究任命的從事公務的人員，具有委派性、代表性、公務性，屬于國有企業管理人員，因此，應按照監察法實施條例第四十三條第（三）項認定黃某為監察對象。

　　同時，根據“兩高”《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》的規定，經國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員，以及經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員，應當認定為國家工作人員。因此，本案中，黃某作為國家工作人員，利用職務便利為他人謀取利益并收受50萬元，構成受賄罪。（作者：曾永興 譚婉群）